宁南县在前一轮退耕还林中创造性实施的“杉茶模式”

在二十多年以前，有学者撰文指出，“中国今后发展面临着许多巨大障碍，除了技术进步瓶颈以外，最大的障碍就是资源和环境因素……其中，过度开发和使用的农牧业用地导致的水土流失和土地荒漠化问题，将成为发展最大的制约。”上世纪九十年代，中国“改革开放”进入成熟时期，社会经济得到“井喷”式发展。在当时，中国迫切需要解决“穷”的问题，以资源和环境换取发展是无奈而必然的选择。

但随着社会经济的不断发展，在基本上解决“吃饭问题”的前提下，人们开始越来越多关注于每况愈下的环境问题。特别是在1998年，包括长江、嫩江、松花江在内的多条大江爆发百年一遇的全流域特大洪水后，更在全社会敲响了关于生态红线、环境安全的警钟———实现人与自然和谐发展逐渐成为了社会共同意识和可持续发展的迫切需要。

在此背景下，1998年及1999年，国家先后启动天然林保护工程及退耕还林工程，前者让天然林得到了史上最严格的保护，而后者着重于从保护生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划，有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。

二十年如一日，退耕还林工程深度落地，它已成为了我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程，为我国在世界生态建设史上写下绚烂的一笔。

凉山州地处长江上游，境内自然条件复杂，垂直差异明显，植物种类繁多，森林类型多样，生态区位十分重要，是长江上游重要水源涵养区和水土保持区，肩负着建设长江上游生态屏障和维护长江中下游生态安全的重要使命。凉山作为退耕还林这项大工程中重要的组成部分，它不仅在全省启动最早，同时面积最大、任务最重、涉及群众也最多。

面对压力和挑战，凉山州委州政府把握“顶层设计”的政策引领，结合当地实际不断探索，勇挑重任严格要求，走出了退耕还林工程的“凉山实践”。

从“顶层设计”到“凉山实践”

1999年10月19日，四川省退耕还林工作会议在成都召开。彼时，四川、陕西、甘肃三省刚刚被党中央、国务院定为退耕还林三大试点省，这场重要的会议，不仅贯彻落实了中共中央、国务院关于“退耕还林、封山绿化、以粮带赈、个体承包”的重要工作理念，同时，介于凉山在前一阶段试点天然林保护工程所取得的成绩，以及凉山在全省乃至全国所处的重要生态地位，会议决定继续将凉山定为四川试点中的试点，并要求凉山要在两年内完成33333公顷退耕还林和9333公顷配套荒山造林任务。

对于当时来讲，“退耕还林”是一项逆水行舟、负重前行的艰苦战役。不同于“天保工程”的对象仅仅是林业发展，“退耕还林”所面临的难点，更多是涉及了数百万农民群众“吃饭”的问题。要变耕地为林地，所受阻力之大，难度之高可想而知。

任务急难险重，面对复杂的工作形势和难度，凉山州委州政府高度重视，严格落实，定好基调，把工程建设作为全州调整农业结构、发展农村经济、建设生态农业、富民兴州以及实现可持续发展的一次重大机遇，和西部大开发在凉山州的重要切入点来抓。在牢固把握中央顶层设计的基础上，以落地有声，抓铁有痕的工作态度，推动了“退耕还林”工程在凉山州的深入落地和具体实践。

1999年10月31日，凉山州委、州政府发出了《关于退耕还林试点工程的意见》，要求全州各县市和州级各部门充分认识退耕还林的重大意义，把退耕还林工程和生态建设、产业结构调整、扶贫攻坚结合起来，彻底改变“越垦越穷，越穷越垦”的恶性循环。

至此开始，凉山迈出了四川退耕还林工程最坚实的第一步。

2000年起，凉山州在短短两个月内连续编制印发了　《县级退耕还林工程实施方案编写提纲》《退耕还林(草)试点工程造林作业设计说明书编写提纲》　等多项实验性的工作指导文件，并将25度以上坡耕地、高寒山区轮歇地、毁林开荒地均纳为退耕还林重点地类，根据退耕地实际情况，实行宜林则林、宜草则草的灵活方案，以多树种相互补充，以乔灌草相互结合的凉山还林模式。

“试点期间，凉山坚持统一规划，突出重点原则，先将沿国道108县、各县城周围、安宁河流域及金沙江沿岸及水土流失较为严重的地方纳为第一批试点退耕还林地。”据凉山州林业和草原局相关负责人介绍，试点期间，凉山探索思路，按照坚持生态优先、兼顾经济效益和社会效益的原则落实退耕还林工程。

州政府与各县市政府、州林业局与各县市林业局分别签订目标责任书，推行“双线”目标责任制，各县市与乡政府也层层签订责任书，实行分级负责，使工程建设切实做到领导到位、工作到位，把责任落实到人，实行规划任务、作业设计、合同建卡、秧苗供应及钱粮补助“五到位”；把任务落实到山头地块，把政策兑现到退耕农户，从而充分调动广大群众的积极性。

为了把握各方效益实现均衡统一，各县市总体控制树种比例，面对现实存在的退耕阻力，凉山以农民的切身利益为出发点和落脚点，严格落实“以粮代赈”的补偿原则，积极探索林业衍生产业链及林业科技成果，以确保农民在退耕还林后能利用林业增收致富，保障退耕还林“退的下、稳得住、不反弹、能致富。”

“1999年至2000年，凉山州顺利通过了国家、省验收抽查，全州完成退耕还林(草)面积34666公顷，完成率100%，合格面积34666公顷，合格率100%，造林平均成活率91%。”据相关负责人介绍，凉山州退耕还林试点工程的顺利推进，不仅为后来全面铺开提供了经验，也为四川省各兄弟市州提供了可借鉴的办法，得到了省委省政府的高度评价。

从“负重前行”到“凉山经验”

2002年，退耕还林工程正式启动，在前期试点的基础上，该工程全面铺开。面对与试点前相比数十倍的工作任务和工作难度，凉山州委州政府继续将其作为一次发展的重大机遇来抓。

同年4月17日，凉山州委州政府召开天然林资源保护工程和退耕还林工程工作会议，会议总结了退耕还林工程试点的经验和成绩，深入、系统的研究对策和措施，并总结、探索、制定了出“以封(封山绿化)促退、以移(生态移民)促退、以调(调整农业结构)促退、以改(改善生态环境)促退”的发展新思路，巩固和推动了全州退耕还林成果，有计划、有步骤、有方法地把退耕还林扎实、稳妥、健康地向前推进。

凉山退耕还林工程从试点进入了“整体推进”的新阶段。

1999年至2006年，全州退耕还林10.9万公顷，占全省89.09万公顷的12.24%；配套荒山造林9.2万公顷，占全省81.07万公顷的10.86；封山育林1.03万公顷，占全省5.33万公顷的26.83%。工程涉及全州17个县市，582个乡镇，2991个行政村，46.89万农户，202.26万农民。在第一阶段的退耕还林工程中，全州增加林草覆盖面积21.13万公顷，郁闭成林后，提高了全州森林覆盖率3.5个百分点，使生态破坏极为严重的区域实现成片、连山植被恢复，使水土流失等自然灾害明显减少，生态环境逐步好转，当地农民生活环境明显改善，同时也促进了农业稳产高产，实现了生态增效，农民增收的“双赢”目标。

在此过程中，凉山州推进退耕还林工程的实施，从负重前行逐步总结出了“凉山经验”。

一是以高度把握工程重要理念为核心，以不断加强领导为支撑，广泛宣传中央退耕还林政策和省委、省政府有关文件、会议精神，退耕还林的重要意义，以生态建设反哺与农业发展的重要思维，改变和提高了广大干部群众的认识，从不参与到参与，从不理解到认识，从不配合到积极争取政策，各县市、乡镇、村组对“退耕还林”予以了巨大的热情，越到后期，工作开展越发顺利；州县(市)及时成立了以党政主要领导为组长的领导小组，并层层签订目标责任书，实施领导划片分工负责制，严格考核和奖惩，把这项系统性的庞大工程，不讲条件，不打折扣的严格落实执行到山间地头；各级领导带头抓示范，建立集中成片1000亩以上的工程建设示范点，以点带面，树立样板，推动退耕还林工程顺利开展。

二是建章立制，以严格的规范强化工程管理。我州退耕还林工程工作任务重、环节多、涉及面广、管理难度大。为了高标准、高质量实施好这项工程，州委州政府和相关部门制定出台各类规范性文件和办法，从签订合同、土地认证、建卡、设计、造林、验收、政策兑现上，积极推行行政首长负责制、目标管理责任制、承包经营责任制、作业设计审批制、种苗采购招投标制、造林成效验收制(县级全查、州级抽查)、成效末位黄牌警告制、工程质量监理制、工程资金使用审计制、政策兑现公示制、信访查处反馈制等，建立健全了一整套管理制度，使工程管理有章可循，确保工程健康、有序全面开展。

三是坚持生态建设产业化、产业建设特色化的路子。在坚持生态优先的前提下，与林业产业建设相结合，大力发展名、优、特、新林产品及副产品基地。在尊重退耕农户意愿的前提下，根据当地的气候条件、立地条件和林副产品市场前景，发展以桉树、杨树、桤木等为主的短周期工业原料林基地；以华山松、云南松等为主的大径级用材林基地；以核桃、油橄榄、青花椒、红花椒、石榴、樱桃、桑树等为主的经果林基地。

通过结合产业化建设的发展路子，极大地促进了农村产业结构调整，推动了农村经济全面发展，切实增加了农民收入，充分调动了地方、行业、群众参与生态建设的积极性，为林业发展起到强有力的推动作用。

四是依靠科技，提高退耕还林工程的科技含量。在工程建设中大力开展科学技术的推广和应用，把高寒山区造林技术及树种选择、干热干旱河谷地区造林技术及树种选择、优良林木良种繁育技术、桉树油材两用培育技术、等高固氮植物篱技术、林间林下种草技术种间层间混交技术、林果桑嫁接技术、经济林培育技术等，贯穿于工程建设的整个过程，工程质量和成效显著提高，一些地方现已显现出林茂粮丰、草旺畜肥、硕果累累的喜人景象。

五是认真落实兑现政策，切实保护农民利益。退耕还林政策兑现是关系到工程建设成败的核心问题，各级各部门认识统一，精心组织、专人负责，严格按照国家规定“三补两减两稳定”的政策和延期补助政策，按质、按量、按时、足额兑现。对违规违纪问题，一旦发现或群众举报核实后，严肃处理，重要案件由州纪委组织相关部门亲临工程建设地开展调查处理工作，起到了“惩治少数人、教育大多数人”的效果，切实保护了退耕农户利益，维护了政策的严肃性。

二十年如一日，退耕还林工程让一片片濯濯童山变成秀丽山川，让干涸贫瘠的土地涵养出水源，让“越垦越穷，越穷越垦”的恶性循环得到根本转变，让农业发展结构得到充分调整，让凉山走向了绿色富裕……（记者 徐箭明）

相关链接：凉山退耕还林20年从试点工程到金山银山