王征

    通榆县是吉林省易地扶贫搬迁任务最重的县，该县用好国家易地扶贫搬迁和土地增减挂钩政策，实施整村搬迁，促进整村脱贫，取得了积极成效。
    乌兰花镇陆家村，形成了一系列经验，被称为“陆家模式”：一是用足两项政策筹措项目资金。一方面，依据国家和省支持易地扶贫搬迁的政策文件，争取到政策性资金1326.6万元（建档立卡贫困户人均6.7万元）；另一方面，利用土地增减挂钩政策，对拆旧区土地进行复垦，同时构建优质耕作层，在与长春新区交易后实现流转收益1.5亿元（流转1500亩）。二是高质量规划建设安置新区。安置区选址临近省道，交通便利。三是务实谋划后续产业发展。实施土地股份化改造，全村17217亩耕地以土地经营权作价入股陆家村土地股份合作社，后来全部流转到6个家庭农场，具有劳动能力的村民成为农业产业工人；建设标准化牧业小区，发展肉羊养殖、屠宰结合项目；建立农机服务园区，提高农业生产效率；利用新区物业岗位，安置搬迁村民就业；建设电商综合站点，推动特色农产品上线销售及农民增收创业；建设农家乐、采摘园、垂钓园等，发展休闲农业及乡村旅游；加强技能培训和就业帮扶，结合本村后续产业有针对性地开展技能培训，对有意愿的劳动力组织劳务输出等。
    通榆县以“陆家模式”为重要参考，在深入调查摸底并征求群众意愿的基础上，谋划了易地扶贫搬迁规划，在全县15个乡镇31个村（其中贫困村25个）实施21个易地扶贫搬迁项目，涉及常住人口12748户28824人，其中建档立卡贫困户5051户9197人。项目实施后可腾退建设性用地面积约3500公顷，可复垦出新增耕地面积约3220公顷，预计产生挂钩节余指标面积约3116公顷。

成效显著，难题待解

    通过实施易地扶贫搬迁，通榆县实现了农民收入的显著提升、农业经营方式的显著调整和农村面貌的显著变化。同时，也存在一些有待进一步解决的问题。
    一是村民收入提升，实现稳定脱贫。村民收入渠道拓宽，包括一次性的搬迁补偿资金，以及土地流转收入，农业支持保护补贴，合作社、牧业小区、社区物业等劳务收入，股权分红等，收入结构得到优化，可持续性增强，全县农村居民人均可支配收入由2015年的7282元提升至2018年的9837元。如陆家村户均获得搬迁补偿10.7万元；2018年村人均年收入达1.75万元，是易地搬迁实施前的3.2倍，建档立卡贫困户全部实现脱贫。
    二是农业经营方式调整，规模化程度提高。通榆县结合整村搬迁推动土地流转和高标准农田建设，积极发展壮大土地股份合作社、农机合作社、家庭农场等新型农业经营主体，探索多种适度规模的“农业+”经营模式。如陆家村于2017年3月实现全村耕地全部入股土地股份合作社，合作社将土地经营权出租给本村农民成立的6个家庭农场。集中连片经营消除了应用大型农机具和先进农业技术的障碍，大幅提升了农业现代化水平。
    三是农村面貌变化，生活更加现代化。新建小区基础设施完备，形成了居住、医疗、教育、村务多功能社区；集中管理的水、电、气、热，转变了村民生活方式；复垦土地、扶贫产业项目等大大增强了村集体经济实力，村集体利用自身收入减免取暖费、物业费等，减轻了居民上楼后的经济负担。搬迁村民获得感、幸福感显著提升，许多搬迁村民表示，这辈子做梦也没想到能住上楼房，现在住得更加舒适、生活更加便捷。
存在问题主要有以下几个方面：一是土地指标交易存在瓶颈。受吉林省经济下行压力影响，省内土地增减挂钩指标交易放缓。跨省指标交易受国家严格限制，额度较小。全县易地扶贫搬迁项目产生节余指标面积约3116公顷，目前完成交易的仅为1068公顷。
    二是农民转移就业存在困难。作为深度贫困县，通榆产业基础相对落后，劳动密集型产业要得到快速发展还存在一定困难，土地流转解放出的劳动力难以在本地充分吸纳。农民通过技能培训实现转移就业，也需要一个过程。
    三是生活方式转变存在不适。村民搬迁上楼后，不可避免地存在生活成本上升、部分农户文明素质不足、老年人生活不便等问题。农村经济变革后，农民的经济管理能力与客观要求不相适应的问题短期内比较明显。
    四是住房面积政策执行存在困惑。对于超标面积，主要通过贫困户与亲属签订共有产权协议方式整改。

对后续扶持阶段的思考

    当前，易地扶贫搬迁已进入到以做好后续扶持为主的阶段，任务更加艰巨。结合上述调研分析，提出以下政策措施建议。
    积极稳妥扩大土地增减挂钩指标跨省交易。当前，东部地区“缺地”、中西部地区“缺钱”的现象较为突出。土地增减挂钩指标跨省交易，对于贫困地区实现易地扶贫搬迁资金平衡、压茬推进脱贫攻坚和乡村振兴具有重要意义。建议在严格保护耕地、尊重农民意愿、加强监管的前提下，有序扩大土地指标跨省交易。
    统筹帮扶政策促进产业发展和搬迁农民就业。加强搬迁规划与产业扶贫规划、乡村振兴规划的相互衔接，立足安置点资源禀赋，积极发展现代农业、农产品加工业、电子商务、乡村旅游等。培育壮大县域经济，积极发展劳动密集型产业，精准开展就业服务和创业指导。推进土地流转要与转移就业情况相适应。
    加强社会治理和促进搬迁农民素质提升。完善基层党组织和自治组织，有序发展群众组织，为搬迁农民提供优质服务。积极开展群众喜闻乐见的节庆活动、文化娱乐活动等，增强搬迁农户对新社区的归属感。通过文明宣传、村规民约等提升农民文明素质。
    在政策执行中注重保障搬迁群众合理权益。如《易地扶贫搬迁百问百答》要求，“易地扶贫搬迁安置住房原则上20年内不得抵押、出售、转让”。实际执行中，对于贫困户和同步搬迁户按照同等待遇进行拆迁补偿、补偿款足以覆盖购房支出的情形，在脱贫攻坚期后允许住房依规交易可能更加符合实际。
    （作者系国家发展改革委投资司挂职干部）