一，前言

回首看，脱贫攻坚苦难辉煌。党的十八大召开后不久，党中央就突出强调，“小康不小康，关键看老乡”，承诺“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”，拉开了脱贫攻坚的序幕。2015年，党中央召开扶贫开发工作会议提出实现脱贫攻坚目标的总体要求，以精准扶贫达到精准脱贫：实行扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，实行发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”，发出打赢脱贫攻坚战的总攻令。党的十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署，锚定全面建成小康社会目标，聚力攻克深度贫困堡垒，决战决胜脱贫攻坚，以期实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的现代农村新格局。2021年2月，全国脱贫攻坚总结表彰大会在北京人民大会堂隆重举行，标志着经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利：9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列。

抬眼望，乡村振兴前景光明。党的二十大以来，乡村振兴已经正式接过脱贫攻坚的接力棒，全国各地持续深入贯彻摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管、摘帽不摘政策“四个不摘”，坚持因地制宜、因时制宜，力争打造农民富、农村美、农业强的新时代农村高质量发展样板。2022年3月7日，雅安市委书记李酌一行赴荥经县牛背山镇调研，李酌书记在实地察看牛背山镇的情况后指出：牛背山镇虽然是荥经县最偏远的乡镇，但是非常有潜力，本地产业都很有吸引力，这些对乡村振兴工作具有很大推动作用。在李酌书记的关心支持下，牛背山镇建设迎来了新的机遇。

在全党大兴调查研究。为全面贯彻落实党的二十大精神，党中央决定，在全党大兴调查研究。荥经县牛背山镇以此为契机，以习近平总书记系列重要讲话精神、党中央治国理政的新理念新思想新战略、省第十二次党代会精神、省委十二届二次全会精神、市第五次党代会精神、市委五届二次全会精神和县十五届第二次党代会精神为引领，综合运用座谈访谈、随机走访、问卷调查、专家调查、抽样调查、统计分析等方式，充分运用互联网、大数据等现代信息技术开展调查研究，调研梳理牛背山·半山小镇文旅项目建设现状、行业规模、发展前景等，形成此调研报告，以期推进牛背山·半山小镇文旅项目跨越式发展，形成有人气、有特色、有支柱、有底蕴的高质量文旅品牌，激活雅安市乡村振兴“一池春水”。

二，发展态势的调研分析（统计分析）

（一）经济环境

1.市场趋势。后疫情时代，随着社会经济转向高质量发展，人均产值稳步增长，大众可支配收入增长迅速，服务型消费支出占比持续扩大，大众文旅板块消费意愿逐步恢复提升，旅游人次已增长至疫情前的160%，收入已恢复至疫情前的92.7%（此统计数据截止于2022年10月），“微度假”呈现蓬勃发展趋势。文旅行业短期波动即将结束，国民将追求更高的消费品质，预计未来回升空间广阔。同时，在品质生活的追求下，个性化旅游不断兴起，为满足多元化的文旅市场大众需求，打造细分下沉的末端产业链延伸必定是未来文旅产业高质量发展的关键词。

2.群体趋向。中国90后、00后青年网民接近3.2亿人，占全国网民的23%，这部分拥有良好经济基础、活跃于互联网、消费观念新潮的年轻群体成为文旅消费市场的新立军，新青年群体在消费上内涵的多元化兴趣价值表现成为时代的文化符号，高情感附加值产品潜力逐步释放，现代年轻消费者所表现出来的悦己心理已成为市场发展的重要推力。

（二）产业环境

随着大众旅游的兴起以及全域旅游的大力推进，消费者对旅游品质的需求不断提高，传统的以展示自然资源为主的观光旅游已经远不能满足日益增长的旅游需求，文化旅游日受青睐，文旅特色小镇成为新时代旅游发展的一片新蓝海。当前，高速城镇化导致城乡二元结构矛盾凸显，通过建设特色小镇，带动城乡一体化发展，实现城乡产业融合可成为新型城镇化的重要措施。2016年开始，特色小镇上升到国家战略层面，各部委密集出台多项培育指导特色小镇及与特色小镇有关的土地和金融政策，支持特色小镇创建，特色小镇进入了全面推广的新阶段。

（三）发展预期

1.规模预期。现阶段，受新型冠状病毒感染疫情影响的短期波动已经彻底结束，大部分文旅特色小镇正处于规划建设阶段，有一小部分处于运营状态或初具规模。截至2022年7月，全国共有22个省份提出特色小镇创建计划，总计划数已超过1500个，其中文旅特色小镇计划数超700个。从入场来看，市场玩家众多，且尚未形成明显区域竞争或者区域垄断格局；从分布来看，受经济发展水平、区位优势、旅游资源等有利条件的影响，西南、华东地区的文旅小镇显著多于其他地区。截至2022年7月，全国至少出现1800个文旅特色小镇，文旅小镇作为特色小镇的主力军，其发展将会呈现星火燎原之势。

2.经济预期。根据国家及各省市公布的特色小镇培育计划，大部分文旅特色小镇的建设培育期是在3-5年，在大多数文旅特色小镇建成后，其营收规模会出现高速增长态势。目前，文旅特色小镇渗透率不到5%，预计到2025年，文旅特色小镇的营收规模将达到1800亿元。

3.开发预期。我国文旅特色小镇主要有三种开发模式：政府主导模式、企业主导模式、政企合作（PPP）模式。不同开发模式各具优势：政府主导模式下，政府可集中大量资本和人力，协调多方面资源建设及产业链服务关系来建设特色小镇；企业主导模式可以充分发挥市场对资源的主导作用；政企合作（PPP）模式则可以充分利用政府和企业双方资源优势，降低、分散风险。根据财政部PPP项目库统计数据，2022年文旅特色小镇PPP项目发起同比数量高倍增加，正处在发展风口，随着文旅特色小镇商业模式逐渐清晰，民间资本参与开发的意愿不断增强，政企合作（PPP）模式将具有较大潜力。

三，牛背山·半山小镇项目的调研分析（实地调研）

（一）研究范围

建政村市政基础设施项目、建政组团停车场项目、传统村落景观打造、红色文化培训基地项目、疗养院基地项目、建政组团—双林组团隧道项目、泡桐岗红色长征景区基础设施、建政安置小区、Y040/Y041 建政至双林公路新改建工程。

（二）项目背景

荥经县以“创建天府旅游名县、全域旅游示范区”为抓手，推进牛背山生态文化旅游特色镇建设，积极融入成渝地区双城经济圈巴蜀旅游文化走廊。《雅安市“十四五”文化和旅游发展规划》指出“十四五”发展期间，着力优化完善“一心三带两区”发展布局，构建雅安文化和旅游生产力新格局。一心:雅安市中心城区包括雨城区、名山区和经开区。三带:大熊猫生态文化旅游带，最美318 川藏风情旅游带，阳光康养休闲旅游带。两区以天全县、芦山县和宝兴县为主的生态文化旅游片区;以汉源县、石棉县和荥经县为主的特色康养度假片区。

荥经县“十四五”规划和2023年远景目标纲要指出，要推动“四大片区”协同发展，其中西部片区:以牛背山镇、荥河镇、泗坪乡为重点，打造生态文化旅游、中药材产业发展区。围绕夯实“小县优城”的底部支撑，开展"做大做强中心镇行动”,抓准乡镇主导产业，支持牛背山镇打造生态文化旅游特色镇。

（三）建设必要性

1.扎实推进乡村振兴的需要。推动经济社会平稳健康发展，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘、做好“三农”工作，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收.农村稳定安宁。持续推进农村产业融合发展。重点发展农产品加工、乡村休闲旅游。推进现代农业产业园和农业产业强镇建设，培育优势特色产业集群，继续支持创建一批国家农村产业融合发展示范园。实施乡村休闲旅游提升计划。大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、 乡村手工艺等，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设魅力村庄和宜游宜养的森林景区。开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划。开展农业文化遗产普查与保护。

2.建设生态产业融合发展片区的需要。牛背山生态产业融合发展片区，支持荥河镇建设生态农业和红色文化融合发展重点镇、中药材产业基地，牛背山镇建设山地观光度假中心镇、尾矿综合利用示范镇，泗坪乡建设中药材产业特色乡。本项目的建设衔接上位规划要求，坚守生态保护，立足资源、产业禀赋，强化中心带动，坚持绿色生态和红色资源两大价值转化，致力打造县域西部大熊猫生态保护家园、国际山地观光度假基地、生态农业和红色文化融合发展示范基地。

3.是红色文化建设的需要。荥经县拥有丰富的文化资源，处处可以感受到红色氛围，以及绿色发展带来的新气象。红军长征翻越泡桐岗在建政村留下了深深的印记，处处体现着荥经的红色历史和文化脉络。本项目的建设，使红色纪念景观具有更强的教育价值和政治价值，是现代社会认识红色文化、增强民族自豪感的重要媒介，是传承和发展红色文化的需要。

（四）区域概况

1.地理位置。本项目位于四川雅安市荥经县牛背山镇，牛背山景区山脚下，距离牛背山景区仅15公里，地理位置优势显著。项目背靠牛背山，位于成都都市圈3小时出行圈。

2.气象条件。气候温和，四季分明，雨量充沛。年均气温 15.2℃，年均日照 886.6 小时，年均降雨量 1133.1 毫米。荥经县是全国日照低值地区之一，阴天多，日照少。年阴天日数达 190 天以上。雨量偏少主要集中在 6 至 8 月，山区降水量减少比坝区明显；多为夜雨，夜降水量 1957 年至 1980 年占全县全年降水量的 78%。

3.地形条件。工程区位于青藏高原与四川盆地的过渡带上，属中高山区。总的地势西南高、东北低，山脉走向基本与构造线一致。境内群峰林立，峡谷深邃，山岭海拔高程一般在 1970～3660m，相对高差可达 1000～2000m。

（五）工作开展情况

1.组建专班，有力推动。成立了荥经县牛背山片区综合开发指挥部，统筹推进荥经县牛背山片区综合开发项目重点工作建设，下设指挥部办公室，负责日常具体工作。

2.周密部署，细化责任。围绕牛背山·半山小镇、灾后恢复重建和景区索道三大重点领域项目，制定责任清单，进一步压实责任、落实任务、细化措施，确保将市委、市政府、县委、县政府部署落地落实。

3.倒排工期，挂图作战。围绕牛背山·半山小镇、灾后恢复重建和景区索道三大重点领域项目，制定挂图作战表，围绕建成项目目标任务，明确项目设计、项目建设等工作内容，明确时间节点，采取周调度制度。

4.健全机制，形成合力。加大对项目的管理力度，纳入重点工作倒排工期表，由有关责任单位负责；实行“一对一、面对面”的工作机制，即一个县领导联系一个项目，领导到联系项目点检查、指导、协调解决项目实际困难，形成“一个项目、一名领导、一抓到底”的“一对一”工作格局。

5.破除瓶颈，破解难题。主动与项目建设单位、银行沟通衔接，积极解决项目资金困难；加大用地报批工作力度，加强与上级相关部门的衔接，尽可能多的争取用地指标。

（六）建设推进概况

1.牛背山·半山小镇建设推进情况。一是牛背山·半山小镇概念性规划已完成，完成修改，提交成果；二是已初步敲定与中交集团合作项目共计8个，估算总投资6.7亿元，中交集团设计团队已进场开展所有项目的前期可研工作，并赓即启动项目部建设、现场氛围营造等前期工作；三是牛背山镇人民政府驻地迁移新办公楼、宿舍楼建设工作已基本完成。

2.灾后恢复重建项目推进情况。“9.5”泸定地震灾后恢复重建项目大多位于牛背山镇建政村，涉及重建规模较大项目有9个，包括学校、卫生院、防洪堤、农业、地灾治理等项目。目前所有重建项目均全面动工，现已完成部分重建项目征地。

3.景区索道项目推进情况。截至目前，景区索道建设项目已完成专家评审，并上报省熊猫管理局，取得景区索道项目进入大熊猫公园准入批复；景区索道站变电站设计工作已完成；双林组团修详规编制工作已基本完成。

四，调研结果

在调研过程中，发现了如下问题。从宏观上：1.房地产化趋势严重。自国家推动特色小镇建设以来，已有多家房企涉足特色小镇，截至2022年7月，已有八成销售额百强房企布局特色小镇，其中有60%的房企布局文旅特色小镇。房企进军特色小镇的原因有两方面。第一，近年来房地产市场毛利率和净利润降低，很多房企都在寻找转型机会，特色小镇有着国家及各地方政府推出的土地和金融优惠政策，可以通过特色小镇模式以低价获取土地；第二，特色小镇的建设本身有着房地产开发的需求，任何小镇都需要有人居住，居住需求为房企提供了进契机。小镇的“房地产化”趋向越发严重，房企借助建设特色小镇名义开展地产建设，导致小镇发展背离初衷。2.融资难，资本支撑后劲不足。特色小镇的投资建设有着资金投入大、回报周期长等特点，投资额动辄几十亿元，回报周期平均在30-50年。一方面，商业银行持续收紧政府类项目的融资政策；另一方面，社会资本进入不足，使本地政府资金支撑薄弱；再一方面，回报周期导致建设后期债务风险和不可持续发展问题突出。

从具体上：1.大熊猫国家公园边缘开发。泡桐岗位于大熊猫国家公园的边缘，其开发手续极其繁琐，以乡镇的能力很难办理。2.农业设施用地和建设用地的匹配。该项目将预计需要建设用地量大，用地指标倾斜力度不够。3.缺乏文化产业扶持奖补政策。现有政策支持力度不够。

目前应对措施如下：1.将中交合作项目分类分批次启动，率先启动隧道、基础设施类必建项目，尽快完成必要程序，投入建设；2.将新庙电站工程部清退，该工程部第一次临时用地手续已到期，该工程部占地较大，严重影响整体规划建设；3.对牛背山·半山小镇规划范围内土地进行整体征收。4.继续加大对上争取力度，联合牛背山公司，主动到省自规厅对接，积极申报索道中站建设用地指标；5.与能投集团高层主动对接，就景区索道项目建设问题进行深入沟通。

五，调研总结

1.深入挖掘地方文化IP，文旅小镇应以“内容为王”。现如今，大众对旅游的需求更加个性化、常态化和碎片化，从走马观花式观光转变到休闲度假重体验模式。因此，打造文旅特色小镇应注重增加游客体验的旅游新业态，通过美食、民俗活动、民宿、文化体验等多种体验功能构成游客体验场景，并因地制宜，结合本土文化打造高质量IP，提高小镇吸引力。

2.无产业，不小镇：文旅特色小镇需以“产业为先”。特色小镇，“特”字为先，而其中特色产业是“特”的灵魂，核心是发挥地方产业特色，凸显地方人文底蕴，引领地区创新发展，围绕特色主导产业形成产业集聚生态圈，最终实现“以产立镇、以产带镇、以产兴镇”。因此，除了在原有自然禀赋的基础上，开发具有商品属性的产业外，引入外来资源开发新产业，更要在此基础上生成完整的产业链或者多产业融合。

六，结语

政贵有恒，治需有常，牛背山镇的“赶考”远未结束。在乡镇基层切实开展高质量调查研究，不只是一次单场的百米跑，而是一个接一个的马拉松，比拼的不只是瞬时的精彩，更是长久的稳健。艰难方显勇毅，磨砺始得玉成。我镇将继续以此次大兴调查研究为契机，坚持以问题为导向，以调查为手段，以治理为目的，以拼字当头、干字为先，强化沟通对接和分工协作，常态长效开展调查研究，打通调查研究的“最后一公里”，高质量推动高山黄金茶农旅融合发展示范区建设，为三年建成“中国黑砂城、‘两山’示范区”贡献力量，带动县域经济高质量发展，争取在西部打造出高质量发展的重要增长极。