供应商不足3家，磋商能否继续？

在政府采购中，“供应商不足3家”是经常遇到的现实问题，相关法律法规对此予以了规定。那么，对于采用竞争性磋商采购方式的政府购买服务项目，下载磋商文件的供应商只有2家这种“特殊情况”，应该怎样处理？项目是否还能继续，业界出现了三种不同的观点——

案情  Case .

某市S街道2019年社区残疾人托养及心理关怀服务项目，经批准采用竞争性磋商方式进行采购。2018年11月2日，市集中采购中心通过指定媒体发布公告，邀请供应商参与本项目磋商活动，并于当日将竞争性磋商文件公开挂网，给供应商下载。截止到11月12日，共有3家供应商下载了磋商文件。11月19日，响应文件提交截止时，只有2家供应商向采购中心提交了响应文件。

就本项目采购活动是否可以继续进行，集中采购中心出现了三种不同意见：

第一种意见认为，采购活动不可以继续进行。理由是根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称“财库〔2014〕214号文”）第三十四条的相关规定，在采购过程中，除市场竞争不充分的科研项目和需要扶持的科技成果转化项目外，如出现符合要求的供应商或报价未超过采购预算的供应商不足3家，应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

第二种意见认为，采购活动可以继续进行。理由是《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号，以下简称“财库〔2015〕124号文”）规定：“采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。”本项目属于政府购买服务项目，可以适用该文件的规定继续进行竞争性磋商活动。

第三种意见认为，采购活动不可以继续进行。理由是对于政府购买服务类项目而言，财库〔2015〕124号文的规定是：符合要求的供应商只有2家的，采购活动可以继续进行。本案例出现的情形是：提交响应文件的供应商只有2家，而非“符合要求的供应商只有2家”，不属于财库〔2015〕124号文规定的采购活动可以继续进行的特例，应当重新组织采购活动。

分析  Analysis .

1. 除特殊情形外，竞争性磋商采购项目的供应商应当始终保持在3家以上。

竞争性磋商采购方式，是财政部为深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条第一款的规定而创设的，其系一种创新的采购方式。该采购方式采用类似公开招标的“综合评分法”，一定程度上规避了竞争性谈判采用“最低价成交”法而导致的恶性竞争，同时在采购程序的灵活性方面也具有较大的优势。

根据财库〔2014〕214号文第六条、第二十一条、第二十五条和第三十四条的相关规定，在竞争性磋商活动中，除规定的特殊情形外，邀请的供应商、提交最后报价的供应商和成交候选供应商都应当在3家以上，即供应商自始至终应当保持3家以上。

2. 供应商不足3家可以继续磋商的项目共有三类。

根据财库〔2014〕214号文第三十四条的规定，在采购过程中，出现符合要求的供应商或报价未超过采购预算的供应商不足3家的情况下，可以继续采购活动的项目有两类：一是市场竞争不充分的科研项目；二是需要扶持的科技成果转化项目。除此之外，其他项目在磋商过程中如供应商不足3家，应当重新组织采购活动。

2015年6月，财政部又专门发布财库〔2015〕124号文，对竞争性磋商方式出现供应商不足3家时，采购活动可以继续进行的情形作了补充。该文件规定，政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在竞争性磋商过程中出现符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可以继续进行。

综合上述文件的相关规定，采用竞争性磋商方式进行采购的项目，在采购活动中如出现供应商不足3家时，下列三类项目可以继续进行：①市场竞争不充分的科研项目；②需要扶持的科技成果转化项目；③政府购买服务项目（含PPP项目）。其他应当终止采购并重新开展采购活动。

3. 正确理解“在采购过程中符合要求的供应商只有2家”这一表述。

关于采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目，财库〔2015〕124号文规定：“在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。”对于“在采购过程中符合要求的供应商只有2家”这一表述，可以从两个层面进行解读：一是特指已进入采购程序的项目。该文件中采用了“在采购过程中”的表述，表明了出现供应商只有2家的时间点，是在采购活动开始以后，而不是在采购人（或采购代理机构）邀请供应商时，更不是在采购活动开始以前。二是特指符合采购文件要求的供应商只有2家。该文件明确了是“符合要求的供应商只有2家”，而不是采购人（或代理机构）可以邀请2家供应商，也不是响应磋商文件要求的供应商可以是2家。

根据政府采购法律文件的规定，政府采购项目将评审分为资格审查、符合性审查和商务技术评估三个阶段。在政府采购实践中，通常将通过资格审查的供应商，称为“合格供应商”，或称为“符合资格条件的供应商”；通过符合性审查的供应商，称为“符合要求的供应商”，或称为“实质性响应的供应商”。

综上分析，财库〔2015〕124号文所称的“在采购过程中符合要求的供应商”，应当是指通过资格审查和符合性审查的供应商，而不是指购买或下载了磋商文件的供应商，也不是指首次递交了响应文件的供应商。本案例三种处理意见中，第三种意见最符合相关政策文件的立法本意。

法律链接  Legal link .

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）

第三条 符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：

（一）政府购买服务项目；

（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；

（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

第六条第一款  采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。

第二十一条 磋商文件能够详细列明采购标的的技术、服务要求的，磋商结束后，磋商小组应当要求所有实质性响应的供应商在规定时间内提交最后报价，提交最后报价的供应商不得少于3家。

磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的，磋商结束后，磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。

最后报价是供应商响应文件的有效组成部分。符合本办法第三条第四项情形的，提交最后报价的供应商可以为2家。

第二十五条  磋商小组应当根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商，并编写评审报告。符合本办法第二十一条第三款情形的，可以推荐2家成交候选供应商。评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。评审得分且最后报价相同的，按照技术指标优劣顺序推荐。

第三十四条 出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：

（一）因情况变化，不再符合规定的竞争性磋商采购方式适用情形的；

（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；

（三）除本办法第二十一条第三款规定的情形外，在采购过程中符合要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的。

《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号）

为了深入推进政府采购制度改革和政府购买服务工作，促进实现“物有所值”价值目标，提高政府采购效率，现就《财政部关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》（财库〔2014〕214号）有关问题补充通知如下：

采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

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◆  文章来源：中国政府采购报  ｜  作者单位：上海百通项目管理咨询有限公司  ｜  编辑单位：河南飞洋建设工程咨询有限公司